Местное самоуправление.
Эта брошюра была выпущена социал-демократическим издательством «Книга» в мае 1917 г. — /И-R/
После того, как восставший русский народ сбросил с плеч своих вековой гнет самодержавия, перед ним предстала неотложная задача, задача великой трудности и сложности.
Народ сам стал хозяином своей судьбы и сам народ должен теперь устраивать свою новую жизнь. Но как ее устроить? «Велика Русь и обильна, да порядку в ней нет» — говорили наши предки. Много времени прошло с тех пор, еще громаднее и обильнее стала Россия, а порядку все же в ней нет и не было никогда. И теперь только этот порядок надо заводить.
Как было раньше?
Тот порядок, который существовал при прежнем царском правительстве ни в коем случае не может быть назван порядком. Это был самый ужасный, самый мучительный и тяжелый беспорядок. Прежним царям русским выгодно было держать народ в темноте и бесправии, чтобы устранить его от всякого участия в делах государственных — для того чтобы самим править Россией и хозяйничать в России, как в своей вотчине.
Некогда, правда, в самые отдаленные, древние времена народ русский имел свою власть. Села подчинялись городам, а граждане каждого города собирались на площадях на вече народное, и там решали все дела; прогоняли даже своих старых князей и приглашали княжить новых, и без них, без народного веча и народных выборных ни один князь править не мог. Но постепенно князья стали забирать все больше и больше власти в свои руки. Князья пользовались очень частыми в те времена войнами и сами вовлекали народ в войны, а война, как известно, всегда служила лучшим способом порабощения народов. И под страхом вражеского нашествия, князья, которые всегда были начальниками войска, постепенно отбирали все больше и больше прав у народа. Потом более сильные князья стали воевать со слабыми и отбирать себе их землю, стали «собирать русскую землю». Наконец, когда всю землю «собрали», самый сильный князь, назвал себя царем и стал хозяином всей русской земли, а народ стал рабом. Прикрепили крестьян к земле, назвали их крепостными и начали их раздаривать помещикам и продавать как скот.
Пришло время, когда из страха перед восстанием народным пришлось освободить народ от крепостной зависимости, но прав ему все-таки никаких не дали. По-прежнему хозяйничал во всей России царь со своими приспешниками, а в каждой вотчине царствовал дворянин-помещик.
Где-то в стольном городе сидел человек, который величал себя «самодержцем всея Руси» и который правил Россией, как ему этого хотелось, или вернее, как хотелось небольшой кучке богатых дворян-помещиков, окружавших царя. Народ убеждали попы и всякие другие обманщики, что царь — не просто человек, как все, а «помазанник Божий», что выше его нет никого на земле, что царь все знает, все понимает, что он обо всех заботится, обо всех думает. А царь на самом деле заботился только о своих удовольствиях и думал только о своем кармане и о карманах своих приближенных. А народ русский, все «верноподданные» этого царя должны были терпеть и молчаливо сносить его прихоти, все преступления своих правителей. Если же кто-то не молчал, если терпению людей наступал предел, то таких людей хватали и вешали или сажали по тюрьмам и ссылали на каторгу и в холодные тундры Сибири. И правил царь со своей кликой, как им хотелось и как одним только было выгодно. А им несомненно такой способ управления был в высшей степени выгоден. У одного только царя русского, не считая всех его многочисленных родственников, набралось таким путем 500 миллионов капиталу, денег, украденных у народа, добытых потом и кровью тех самых «верноподданных», за которых царь все решал, которым он все предписывал сначала из Москвы, а затем из Петербурга и, наконец, из Петрограда и сам же через своих министров и чиновников приводил свои решения в исполнение.
Народ тем временем голодал и все более нищал. Крестьянин должен был изловчиться из своей осьминки земли как-нибудь выжать столько хлеба, чтобы и подати все уплатить, и царских слуг ублаготворить и самому с семьей кое-как прожить. А рабочий должен был чуть ли не все сутки за бесценок работать, как вол, и не мог даже бороться со своим фабрикантом. Ибо капиталисты, фабриканты, заводчики и богатые помещики, всегда были особенно милы сердцу царя и особенно он о них заботился. И пухли с голоду и рабочие русские и крестьяне. И вся Россия нищала. Ибо все то, что выжимали из народа правящие Россией, все это шло не на благо государственное, не на те даже нужды, о которых они сами больше всех кричали, но все это оставалось в их собственных карманах. И когда разразилась Японская война, которую они же сами вызвали и в своих интересах вели, и когда война эта показала, что все власти в России, от царя и до самого незначительного чиновника, все воры и казнокрады; когда оказалось, что в России нет не только денег, но нет оружия, нет амуниции, нет даже хлеба, когда маленькая Япония поэтому наголову разбила громадную Россию, несмотря на геройство солдат русских, — тогда народ впервые возмутился и в революции 1905-06 г. г. впервые попытался восстать против своих притеснителей, сбросить самодержавное правительство и самому по своему устроить свою жизнь.
Но на защиту царя и его правительства тогда выступили все те, кому при старом режиме отлично жилось. А таких было много. При поддержке армии, тогда еще не понявшей, кому она служит, чьи интересы защищает, тогда еще не знавшей, что выступая против народа, армия выступает против себя самой — удалось царю во крови утопить первую русскую революцию.
И стало еще хуже. По-прежнему все шло сверху, по-прежнему ничто не могло быть решено, ничто не могло быть проведено в жизнь без предписания или разрешения из Петербурга.
Создана была Государственная Дума, но в ней народ не мог иметь и не имел никакого голоса и значения. Там хозяйничали и командовали только богачи, помещики да заводчики. И даже эту Думу царское правительство разгоняло всякий раз, когда она становилась ему поперек дороги.
А на местах все было по-старому, даже хуже старого. Царские ставленники, губернаторы и другие чиновники, чувствуя, что не долго им еще править, зарвались окончательно. Воровство пошло такое, что даже самому правительству подчас становилось неловко и оно для виду отдавало под суд своих чиновников; правда с тем, чтобы их немедленно же оправдать и отправить хозяйничать в другое место. В своем стремлении властвовать самодержавие старалось разделить Россию, натравив одну часть населения на другую; тогда особенно окрепли и развились всякие национальные гонения и национальные ограничения. Всю Россию старались поделить на граждан различных разрядов, одним давая больше прав, другим меньше; даже в среду крестьянства постарались внести рознь; хотели выделить деревенских богатеев, кулаков и мироедов, с тем, чтобы их противопоставить всей неимущей или малоимущей массе крестьянства.
Народ, разбитый в революцию, молчал, а тех, кто молчать не мог, тысячами и десятками тысяч вешали столыпинские палачи. И еще более переполнены были тюрьмы, не хватало места в каторжных централах и заселялись отдаленнейшие места мрачной Сибири.
Но когда эта зарвавшаяся шайка грабителей и убийц вовлекла Россию, а с нею почти весь мир, в новую войну и притом войну столь кровопролитную, столь ужасную, какой еще не знавала история; когда опять оказалось — и на этот раз с еще большей ясностью — что Россия к войне совершенно не готова, что царский режим оставил Россию без хлеба и без всего необходимого для жизни; когда выяснилось, что солдат посылали воевать против страшно сильного и превосходно организованного врага без всякого оружия, без всякого снаряжения; когда наши солдаты должны были с ружьями, которые не стреляют, со штыками, которые не колют, идти против пушек и пулеметов, — тогда всем стало ясно, что далее так жить невозможно; тогда возмутился весь русский народ, и армия вместе с ним. И рухнул тогда сразу, насквозь прогнивший, до конца зарвавшийся, до последней степени обнаглевший самодержавный строй.
Как должно быть?
В то время, когда старый строй был разрушен, революционный народ на месте него стал немедленно же строить свои организации. 1905 год выработал уже одну форму революционной организации, которая достаточно хорошо зарекомендовала себя в первую революцию и пользовалась доверием народа. Это — совет рабочих депутатов. Но так как на нынешнюю революцию во главе восставшего народа шли не одни рабочие, а вместе с ними и солдаты, то повсюду на местах немедленно же организованы были советы рабочих и солдатских депутатов.
Всеобщая хозяйственная и продовольственная разруха властно выдвинула другую насущную задачу, требующую немедленного осуществления: организацию продовольственного дела. Это требовало специальных учреждений. И повсюду возникли различные комитеты общественных организаций: городские, сельские, продовольственные и т.п.
Но все эти организации и учреждения, революцией выдвинутые и в революцию зародившиеся, в том виде, как они существуют, годны только для революционного времени. Как постоянные учреждения, они либо совсем не годятся, либо должны быть реорганизованы, переделаны.
В ближайшее время все граждане российские, без различия пола, национальности и религии, достигшие определенного возраста, пошлют на основе прямого, равного для всех и тайного избрания своих представителей в Учредительное Собрание, т.е. в ту всенародную Государственную Думу, которая должна будет выработать и установить российскую конституцию, законы, которыми будет впредь управляться новая Россия.
Это Учредительное Собрание должно будет вырешить вопрос, какое правление будет в России, монархическое, т.е. с каким-нибудь царем, или республиканское, т.е. совсем без всякого царя. Если оно решит, что Россия — должна быть республикой, где глава государства должен быть избираем на определенный срок, — оно должно будет еще установить, какою именно республикой должна быть Россия, ибо и республики бывают разные. Но всем этим не сможет ограничиться Учредительное Собрание. Оно должно будет заняться также вопросом, как должны управляться отдельные части России, т.е. вопросом о местном самоуправлении.
Автономия отдельных областей России.
В состав Российского государства входят отдельные области, которые некогда были самостоятельными государствами и либо добровольно присоединились к России, либо же были ею завоеваны. Такими провинциями являются Кавказ, Прибалтийские губернии, Украйна, Царство Польское и т.д. Что касается последнего, то тут вопрос ясен, ибо Польше уже обещана самостоятельность. Но и в отношении всех других провинций российская демократия, а с нею вместе и вся мировая демократия, требуют права наций на свободное самоопределение. Если даже не принимать во внимание, что к России после войны могут пожелать присоединиться провинции, теперь не входящие в состав Российского государства (напр. турецкая Армения), то и тогда русский народ, сам только что избавившийся от самодержавного гнета, ни в коем случае не сможет высказаться за продолжение царской политики угнетения национальностей. Русский народ несомненно предоставит полную свободу самоопределения всем входящим в российское государство народам и нациям. Он предоставит им возможность самим решать свою судьбу и самим устраивать свою жизнь, ибо он этого самого требует для себя и только что добился этого права.
Царский режим был централистским. Самодержавие не доверяло ни одному составляющему Россию народу. Оно стремилось управлять всеми. И даже тех, кто некогда добровольно присоединился к России, царское правительство стремилось искусственно привязать к себе, старалось обрусить все части России. Самодержавное правительство как будто понимало, что добровольно никто не пожелает сносить его гнета и потому действовало насилием.
Но политика эта приводила как раз к обратным результатам. Вмешиваясь во все внутренние дела отдельных наций России, заставляя их плясать под свою дудку и подчиняться исключительно предписаниям центральной петербургской власти, царское правительство только восстанавливало всех против себя и заставляло тех, кто об этом вовсе не думал, стремиться к отделению от России.
История других государств показывает совсем другие способы управления подвластными народами. И результаты тоже иные. Англия даёт всем своим колониям самую широкую автономию, т.е. самое неограниченное право самим управлять собою. И мы видим с какою симпатией относятся к Англии входящие в ее состав народы, на какие жертвы готовы они, когда государство в них нуждается.
Несомненно, что предоставив автономию отдельным областям России, русская демократия добьется еще большей силы и могущества. И одним из первых требований демократии является требование права наций на свободное самоопределение.
Местное самоуправление.
Но этого мало. Даже предоставив отдельным частям России полную автономию, нельзя все же управлять Россией всецело из одного определенного центра. Россия слишком велика и разные части имеют совершенно различные нужды, потребности и задачи. При старом порядке все делалось сверху. Царь, который по старой теории все знал и все понимал, позволял себе вмешиваться и в чисто местные дела, и не только вмешиваться, но и руководить ими. Через своих губернаторов и чиновников он и его министры распоряжались всеми делами как в центре России, так и на окраинах.
Система назначений и выборное начало.
Некогда русские цари посылали своих верных слуг в провинцию «на кормление». Ничего иного не получалось и теперь от царских ставленников. В каждом русском городе, в каждом селе, в каждой деревушке даже имелся какой-нибудь царский чиновник, который был назначен высшей властью и который, как он ни называйся, губернатором, исправником или урядником, только и делал, что «кормился», т.е. грабил народ и набивал свою мошну. Когда уже слишком нагло воровал царский приспешник, тогда посылали другого вора-чиновника ревизовать первого. И этот получал взятку от богатых и знатных и все всегда решал в их пользу.
Если же и были выборные люди на местах, то они либо как старшины и сельские старосты не имели никакой власти и никаких прав, кроме права садиться в чижовку по первому требованию любого урядника, или же как земские начальники, члены земских управ и городских дум избирались только помещиками и богатыми горожанами.
Старый режим, основанный на самодурстве самодержавного царя, пуще огня боялся выборного начала и вообще не знал его или же знал только в самых уродливых формах.
Новый режим, народовластие, народоправство, должен быть сверху донизу основан на принципах всенародного, справедливого избрания, т.е. на основе всеобщего прямого, равного и тайного голосования. Не должно быть никакой власти, которая не была бы поставлена, т.е. не была бы избрана народом. Начиная от первого лица в государстве, президента республики, и кончая последним трубочистом все лица, ведающие какие бы то ни было общественные дела, должны быть избираемы на свои должности.
Советы депутатов
Прежде всего должны быть сохранены и в законодательном порядке утверждены те органы народного контроля надо всякой властью, которые теперь во второй раз создаются революцией: советы депутатов. Только после окончания войны они должны быть переделаны. Солдаты снимут свой мундир и вернутся к мирным гражданским занятиям, станут гражданами: рабочими или крестьянами, или учителями, служащими в разных учреждениях и т.п. Они сами перестанут быть солдатами, а стало быть и их депутаты перестанут называться гражданскими, а не солдатскими депутатами. Во время революции кроме солдат только городские рабочие участвовали во советах депутатов. Это было потому, что рабочий класс был наиболее революционным и наиболее организованным. Но рабочий класс не может желать лишения гражданских прав других граждан. Наоборот, он должен стремиться к тому, чтобы все население привлечь на сторону революции и организовать всех. От этой организованности очень существенно зависит прочность нового строя.
Конечно и самые выборы депутатов, когда новый строй укрепится, можно будет проводить с большим порядком и с большей подготовкой, чем в революционное время: на основе того же самого всеобщего равного прямого и тайного голосования. Избранные таким образом местные советы депутатов будут ведать всеми местными нуждами и делами, контролировать и направлять деятельность местных властей. Для этого губернаторским советам депутатов вовсе не нужно заседать постоянно; они могут собраться в начале каждого года, установив роспись расходов и доходов данной губернии, наметив, в каком именно направлении должна идти деятельность губернских властей за прошлый год, а затем распуститься с тем, чтобы в случае нужды собираться экстренно. Губернские же власти должны быть только исполнительными органами этих губернских советов.
Может возникнуть вопрос, для чего же нужны губернские советы депутатов, если сами власти, согласно требованию демократии, должны избираться на свои должности.
Конечно, не может быть власти, не избранной народом, но должно помнить, что власть, оторванная от массы своих избирателей, легко может стать в конфликт с настроением и волей народа. Положение обязывает и всякое сословие в конце концов имеет свою логику, свои интересы. Нет более демократических условий, нежели те, в которых работают организации пролетариата и все-таки мы знаем, что в европейских странах, особенно в Германии, масса рабочих часто имела возможность очень многое возразить своим вождям, ими же самими избранным. Руководители движения, если они не находятся в постоянном контакте, в постоянной связи со своими избирателями, легко становятся чиновниками; и недаром германские рабочие называли своих руководителей профессиональным движением «чиновниками профессиональных союзов». Если даже народ будет вручать власть только лицам вполне заслуживающим его доверия, людям, неспособным к проведению своих узкоэгоистических интересов, к защите своих личных нужд, то все же будет гораздо лучше и вернее, если сам народ в лице избранных им советов депутатов будет контролировать и направлять деятельность хотя бы и самим народом поставленных властей. Тогда только отпадает всякая опасность, что власть может стать слишком «властной».
Земские управы
Что касается самих исполнителей народной воли, тот тут принцип избрания должен быть проведен строго последовательно, вплоть до самых низших ячеек. В каждом селе, в каждой деревне крестьяне на мировом сходе должны избирать своих представителей в сельские управы; сотских, десятских, сельского старосту. Эти представители не должны, как это было раньше, нести только полицейские обязанности. Это должны быть, действительно, лучшие люди своего села или деревни; и они-то должны ведать всеми местными нуждами.
Наблюдение за порядком, взимание податей, наблюдение за неуклонным выполнением других повинностей, наблюдение за местной полицией, за школой, больницей и т.п. — всё это должно входить в число обязанностей местных выборных.
В отношении к каждой волости должно быть проведено то же самое. Все села и деревни данной волости должны на волостном сходе избирать волостную земскую управу и волостного старшину, которые совместно с сельскими управами и старостами ведают делами всей данной волости.
Далее, все сельское население каждого данного уезда избирает членов уездной земской управы и ее председателя. Все сельское население губернии избирает членов губернской земской управы и председателя ее. Уездные земские управы ведают земскими делами уезда, а губернские, совместно с уездными, земскими делами всей губернии.
В их функции должно входить всё то, что ведали губернские и уездные земские управы и раньше; местные пути сообщения, народное образование, врачебные и санитарные дела — все это обязанности уездных и губернских земских управ.
Но и многое другое. При старом режиме земства находились под надзором полиции. При новом строе будет наоборот: полиция, самое имя которой будет искоренено и заменено другим — гражданской милицией, будет находиться под наблюдением и в подчинении у народных депутатов. Уездные и губернские земские волости, избранные местным населением, будут представлять собою всю государственную власть на местах.
Всероссийское собрание депутатов — Учредительное Собрание — и последующие собрания депутатов будут иметь все причины передать исполнение общегосударственных законов местным избранникам народа. Только такие специальные службы, требующие единой согласованной строго организации для всей страны, вроде, напр., железных дорог, должны будут управляться из одного общего центра.
Само собой разумеется, что люди, занимающие определенные общественные должности, должны получать достаточное жалование от государства, иначе, занимаясь своими личными, частными делами, они не смогут уделять нужное время исполнению своих обязанностей.
Институт земских и крестьянских начальников должен быть, конечно, совершенно упразднен. И при старом режиме эти должности существовали только для того чтобы давать доходные места разорявшимся дворянчикам. При новом строе, при существовании полноправного и всенародного губернского, уездного и волостного земства господа земские начальники вообще никому не будут нужны.
Что касается вопросов переселенческих и распределения пользования перешедшей в казенную собственность землею, то эти вопросы должны решаться губернскими советами депутатов, а проводиться в жизнь губернскими, уездными и волостными земскими управами или их исполнительными органами.
Городское самоуправление
На основе тех же самых принципов должно быть создано и городское самоуправление. Все граждане данного города, без различия пола, национальности и религии, достигшие 19-ти летнего возраста, прямым, равным и тайным голосованием посылают своих представителей в городские думы и избирают городского голову.
Городские думы и их исполнительные органы, городские управы ведают всеми делами данного города. Городское благоустройство, вопросы городского продовольствия, врачебное и санитарное дело, школы и милиция — все это обязанности городских дум. Как и в сельских управах, члены городских управ должны иметь материальную возможность выполнять свою обязанность, т.е. должны получать достаточное содержание.
Администрация и суд.
Высшие административные должности в каждой губернии должны непременно избираться всем население данной губернии на основе всеобщего, прямого, равного и тайного избирательского права и должны находиться под непосредственным контролем губернских советов депутатов.
Прежде всего так будут избираться губернские, уездные и городские исполнительные комитеты, которые заменят собою губернаторов и исправников.
Такими же народными избранниками должны быть губернские и уездные податные инспекторы, фабричные и горные инспекторы, врачебные инспекторы, директора народных училищ и т.д.
Наконец избраны народом должны быть и судьи2.
Что касается административных должностей в учреждениях, ведающих более узкими функциями, имеющих не столь важный круг деятельности, то просто назначение сверху, как это практиковалось до сих пор, и тут не должно иметь места. Но эти администраторы, быть может, не нуждаются во всенародном избрании, а могут быть выбраны своими подчиненными и утверждены надлежащими властями. Например, все служащие данного почтово-телеграфного учреждения избирают своих начальников; также избирают своих начальников служащие данного участка железной дороги; весь учительский персонал данной школы избирает директора и инспектора ее; весь медицинский персонал данной больницы избирает старшего врача и т.п.
Но над всеми этими учреждениями и лицами в каждой губернии в качестве контролирующего и направляющего их деятельность органа должны стоять советы депутатов или их комиссары.
Заключение.
Только в условиях такой организации власти и управления на местах можно добиться истинного народоправства. Только при этих условиях народ действительно сможет сам управлять собою, сам распоряжаться своим имуществом, сам строить свою судьбу. Только при таких условиях не страшны ему будут ни тайные, ни явные враги его.
Но народ должен твердо помнить, что этот порядок народного самоуправления может быть законодательно утвержден только в Учредительном собрании. А для того чтобы там все это было признано и принято, необходимо, чтобы в Учредительное Собрание прошли только действительные, истинные и стойкие защитники народных интересов.
Нужно твердо помнить и хорошо понимать, что не всем выгодно и желательно народовластие, что многим — всем тем, кто хорошо нагревал руки при самодержавии, гораздо выгоднее старый порядок. Нужно постоянно иметь ввиду, что теперь под страхом великого гнева народного, друзьями народа объявляют себя и многие из тех, кто в душе страстно жаждет возврата старых, ненавистных народу порядков.
И нужно уметь отличать друзей от врагов.
В России существуют старые политические партии, которые защиту интересов трудящихся масс народа давно уже начертали на своем знамени.
Это те социалистические партии, которая в самые ужасные, в самые мучительные и тяжелые времена всегда выступали в защиту всех трудящихся и обремененных, всех обездоленных и обиженных. Те социалистические партии, которые объединяли вокруг себя всю массу недовольного трудового народа, вели ее на борьбу со старым режимом и теперь, наконец, привели к победе над самодержавием, к возможности создать истинное народовластие.
Представители этих партий, не боясь ни тюрем, ни ссылки, ни каторги, ни виселиц, всегда вели самую беспощадную, самую решительную войну со старым режимом. Известно, что социал-демократы — члены и Второй Государственной Думы и Четвертой Государственной Думы пошли одни на каторгу, другие в ссылку только за эту именно борьбу свою с царским правительством. И только победа народная над старым режимом опять вернула их к политической деятельности.
Теперь, когда русский народ сам решает свою судьбу, он вспомнит своих испытанных старых друзей и защитников. Все те, кому дорого истинное народовластие, все те, кто искренне желает, чтобы народ сам собою правил, чтобы народ сам устраивал свою судьбу, — должны будут теперь при выборах депутатов в Учредительное Собрание послать туда только членов социалистических партий.
Гельсингфорс, май 1917 г.